derecho a los Sin techo

“RIOS SANCHEZ LEONIDO MARCIAL CONTRA GCBA SOBRE MEDIDA CAUTELAR” , EXPTE: EXP 28696 / 1 Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de junio de 2010.- Y VISTOS: el estado de los autos del epígrafe en los que corresponde resolver la modalidad jurídica de adjudicación definitiva de las viviendas dadas por la Corporación Buenos Aires Sur, a las veinte familias que originariamente se encontraban viviendo dentro del “Piletón”, (villa los Piletones) en forma provisoria con carácter de tenencia precaria.- 1.- En forma liminar me permitiré recordar que el objeto de los presentes obrados versa sobre: la confección de un relevamiento de la totalidad de las familias que se ubican dentro del “Piletón” (Barrio Los Piletones), su remoción y reubicación provisoria en hoteles; la realización de un cerco perimetral de alambre al estanque del piletón y la ubicación definitiva y determinación de la modalidad jurídica que resulte aplicable a la entrega de las viviendas a las familias en cuestión. Cabe destacar que el sub lite es consecuencia del expediente EXP 31619/0 caratulado “RIOS SANCHEZ LEONIDO MARCIAL Y OTROS CONTRA GCBA SOBRE OTRAS DEMANDAS CONTRA LA AUT ADMINISTRATIVA”. En ese contexto, el Tribunal, a fs. 837, homologó el acuerdo al que arribaron las partes, imponiendo las costas a la demandada. Sin embargo resolvió diferir para su oportunidad la modalidad jurídica en virtud de la cual serían adjudicadas las viviendas en cuestión.- Sobre el particular cabe agregar que la homologación referida ha sido consentida por las partes y la imposición de las costas al Gobierno de la Ciudad resultó confirmada por la Sala I de la Excma Cámara de Apelaciones del Fuero –confr. fs. 23 Expte. 28696/9 “SANCHEZ RIOS LEONIDO MARCIAL CONTRA GCBA SOBRE OTROS PROCESOS INCIDENTALES”-. Así las cosas, hasta el momento del objeto de los presentes se ha dado cumplimiento a: la reubicación provisoria de las familias alojadas en el “Piletón” (cfme. fs. 870/872 y fs. 919); la construcción del cerco perimetral de alambre (ver fs 950/966)-; y la entrega de las viviendas a las familias involucradas, con carácter de tenencia precaria, conforme surge de las constancias obrantes a fs. 1258/1261, fs. 1299, fs. 1311. De tal modo sólo resta pronunciarse respecto de la modalidad jurídica en la que debe encuadrarse el otorgamiento de las viviendas entregadas a los actores.- 2.- A fs. 1326/1333 la actora solicita se determine “…como modalidad jurídica de propiedad del predio sito en calle Portela y calle sin nombre a metros de Av. Riestra, así como también el comedor ‘Las Gemelas’ cabecera del complejo habitacional de treinta y tres (33) casas en total –objeto de licitación pública nro. 3-CBAS-08, conforme Acta Nro CLXIII de fecha 29 de diciembre de 2009 de Corporación Buenos Aires Sur SE- como ‘propiedad comunitaria con derecho de usufructo vitalicio sujeto a la condición resolutoria en caso de superación de la situación de indigencia del grupo familiar’, eximiéndose de forma expresa del pago de cualquier canon –por cualquier concepto- a la totalidad de las familias accionantes y, en particular, a las familias de las co-actora Claudia Vera Contreras y Alicia Elizabeth Corbalán ya que no cuentan con ningún tipo de recursos para hacer frente a ningún tipo de erogación…” (sic).- Refiere que la tenencia precaria implica una situación irregular. Sobre el particular cita el caso del complejo habitacional de la villa 21-24 del barrio de Barracas, “…tercerizado por el gobierno local a la Asociación Mutual “Flor de Ceibo”, donde al día de la fecha las personas que han accedido a las viviendas se encuentran en incertidumbre jurídica respecto de la titularidad dominial de sus casas ya que, no obstante haber abonado en la mayoría de los casos el 100% del canon crediticio, no cuentan con título de propiedad y, además, se encuentran la duda respecto del sujeto obligado a escriturar…”. También menciona como ejemplo una situación generada en la villa 31 del barrio de Retiro.- Funda su requerimiento en el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional, en cuanto dispone que se reconoce “…la posesión y propiedad comunitaria de las tierras…”, en los arts. 75 inc. 22, Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales –art. 5, 6, 10, 11.1, de la misma carta fundamental.- Remite a la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en tanto asegura en su art. 10 que “…los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos.”, por ello entiende que el gobierno debe proveerlos de la modalidad jurídica que peticionan no obstante que se interprete la no existencia de reglamentación Infra constitucional ya que su derecho a la vivienda “…requiere una tuición especial que el sistema de propiedad privada diseñado en el Código Civil no logra garantizarnos suficientemente…”.- 3.- Conferido el pertinente traslado, a fs. 1358 la demandada solicita se rechace la pretensión de la accionante, manifestando que el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través de la Corporación Buenos Aires Sur S.E. cumplió con la medida dictada, entregando las viviendas a las familias afectadas, bajo la modalidad jurídica de “tenencia precaria”, conforme surge de los convenios suscriptos entre los beneficiarios y dicha Corporación. Por ello sostiene que deviene abstracto el planteo formulado por la actora, “…sin perjuicio de desconocer la existencia en nuestro ordenamiento jurídico, de una institución denominada como ‘propiedad comunitaria’.”.- 4.- Otorgada la vista correspondiente, a fs. 1362 el Sr. Asesor Tutelar se expide sobre la cuestión que aquí se ventila. En su dictamen refiere que, el Ministerio Público Tutelar no es parte en la cuestión, toda vez que “…los inmuebles que nos ocupan y en los que residen los actores no resultan ser propiedad de mis representados/as ni se está evaluando una escrituración en tal sentido”.- Así, señala que “[d]ado que los amparistas suscribieron convenios con la Administración mediante los cuales se les otorga la tenencia precaria de los inmuebles que ocupan, considero que cuentan con cierto grado de seguridad de tenencia que garantiza una protección legal contra el desahucio, hostigamiento u otra amenaza.”.- Finalmente concluye que mientras se encuentre garantizado el grado de seguridad en la tenencia, la cuestión atinente a modalidad jurídica que se emplee en la adjudicación le resulta ajena. 5.- Por último, a fs. 1349/1350 luce agregada una carta remitida por el Sr. Cónsul General de Bolivia en Argentina, en la que manifiesta, entre otras cosas, que respalda en forma plena el pedido formulado por los vecinos que otrora habitaran en la franja de tierra contaminada en la zona denominada “Los Piletones” de esta Ciudad. Asimismo, solicita que “…se provea resolver la modalidad jurídica de propiedad del predio y de la totalidad de las viviendas asentadas en mismo como ‘propiedad comunitaria con derecho a usufructo vitalicio sujeto a la condición resolutoria en caso de superación de la situación de indigencia del grupo familiar’.”.- Agrega que se “…resuelva eximir del pago de cualquier tipo de canon por cualquier concepto a las familias integradas por Claudia Vera Contreras y Alicia Elizabeth Corbalán, ello hasta que mejore su condición socioeconómica.”.- Y CONSIDERANDO: I.- Preliminares: Toda vez que, como fuera expresado, la modalidad jurídica en la que debe encuadrarse el otorgamiento de las viviendas entregadas ha sido diferida para esta oportunidad, no puede prosperar la solicitud del GCBA en cuanto peticiona se declare abstracto el planteo formulado por la actora, correspondiendo entonces avocarse a la resolución final del asunto.- Despejado ello y a modo de índice o guía de la presente resolución puntualizo que en primer lugar analizaré la petición de la actora tal como ha sido efectuada, lo que me llevará a analizar los atinente a la llamada “Propiedad Comunitaria”. En segundo lugar abordaré algunos aspectos del “Derecho a la Vivienda Digna” y la “Función Social de la Propiedad”, desarrollando la normativa aplicable, para concluir cuál es la modalidad que más se ajusta a la solución de la controversia planteada. I. 1) La Propiedad Colectiva. El caso de los Pueblos Originarios. Vale la pena, en aras de adentrarme en el planteo de la Actora, reflexionar brevemente sobre los Pueblos Originarios de nuestras tierras, quienes han conservado, aun a pesar del paso del tiempo y los embates de culturas foráneas, su identidad y cosmovisión , sus pautas culturales, sus formas de organización política y jurídica, sus lenguas, su religiosidad y su sentido de pertenencia a la comunidad. El problema de los Pueblos Originarios -respecto de la tierra- data de la época de la conquista, cuando los colonizadores Europeos ocuparon por la fuerza los territorios pertenecientes a los nativos Americanos e implementaron distintos sistemas de esclavitud a los miembros de las comunidades aborígenes. Bastará aquí a modo de recuerdo citar al pueblo Quilmes, habitante originario del Norte de nuestra Patria. El derecho a la tierra que tradicionalmente ocupan los indígenas, se basa fundamentalmente en la vida que estas comunidades desarrollan en ellas desde tiempos inmemoriales. Despojarlos de los espacios en donde despliegan toda su actividad económica, afectaría lógicamente su supervivencia y sobre todo, su “identidad cultural”. El derecho a la propiedad comunitaria de las tierras tradicionalmente ocupadas es un derecho inalienable de los Pueblos Originarios por tener estos posesión de las tierras con anterioridad a la formación del Estado Nacional. Los indígenas ven a la tierra no como un bien económico, sino como un espacio para la vida misma inescindible de creencias religiosas y acreedor a un trato peculiar. De tal vinculación ancestral devendría el derecho a trabajar la tierra de acuerdo a sus propias tradiciones, transmitidas de generación en generación. I. 2) Marco conceptual: El titular del derecho: El orden que estatuye a los Pueblos Originarios como titulares de la tierra es un orden de carácter específico previsto para estos, y no para otros sujetos de derechos. Los Pueblos Originarios: La expresión genérica "Pueblos Originarios" está referida a grupos humanos distribuidos por todo el mundo, diferentes entre sí, producto de evoluciones sociales y culturales diversas y dispares. El uso corriente ha diferenciado -a veces- y asimilado etimológicamente los vocablos "indígena", "aborigen", "originario" y "nativo", a "autóctono". La terminología señalada es considerada homogeneizante de lo que justamente se intenta diferenciar y por ello contradictoria con los fundamentos mismos de la materia. Es aceptado su uso como connotante de sujetos de derecho cuyos miembros se relacionan a través de reglas de comportamiento consuetudinarias, conocidas y practicadas de acuerdo con tradiciones. Lo que define a un pueblo indígena es el hecho de que sus miembros se identifican como una colectividad distinta de otras con las cuales convive y del conjunto social del país donde reside. Si bien la tradición y la historia -la de los pueblos indígenas- son tomadas como parámetros diferenciales para establecer la existencia y la identidad de un pueblo indígena, también dichas tradiciones han sincretizado elementos culturales de la civilización europea que en los últimos cinco siglos -en el caso del continente americano- ha ido tomando contacto con ellos de un modo -la mayoría de la veces- imperativo y avasallante, tanto en lo político como en lo cultural y en lo religioso. Claro queda de lo ya expuesto que no existen personas "indígenas", el vocablo mismo es una imposición simplificadora y globalizante proveniente de la cultura europea. Los habitantes que los europeos encontraron en América, son Aimaras, Charrúas, Mapuches, Toba q'om, Aztecas, Mayas, entre tantos otros. El respeto por el derecho a la identidad de esos pueblos exige que distingamos cada cultura. Sin perjuicio de ello utilizaré el vocablo Pueblos Originarios, para referirme a aquellos que habitan nuestro territorio con anterioridad a la conformación del Estado Nacional.- I.3) El marco normativo de la situación planteada: Finalizada la última dictadura militar, en nuestro País, se produjeron importantes cambios en la relación del Estado con los Pueblos Originarios, dichos cambios se ven plasmados en leyes nacionales y provinciales, como por ejemplo, la Ley 23.302 de Política indígena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes y la Ley 24.071 de aprobación del Convenio 169 de la Organización del Trabajo. La Ley 23.302 que trata sobre Política Indígena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes, fue la primera norma de la historia argentina que contempló la problemática aborigen. En su artículo primero declaró: “de interés nacional la atención y apoyo a los aborígenes y a las comunidades indígenas existentes en el país, y su defensa y desarrollo para su plena participación en el proceso socioeconómico y cultural de la Nación, respetando sus propios valores y modalidades”, y dispuso que, “a ese fin, se implementarán planes que permitan su acceso a la propiedad de la tierra y el fomento de su producción agropecuaria, forestal, minera, industrial o artesanal en cualquiera de sus especializaciones, la preservación de sus pautas culturales en los planes de enseñanza y la protección de la salud de sus integrantes”. Nótese que la citada norma tipificó como comunidad indígena a "los conjuntos de familias que se reconozcan como tales por el hecho de descender de poblaciones que habitaban el territorio nacional en la época de la conquista o colonización" y como "indígenas" o "indios" a los miembros de dicha comunidad (art. 2). Reconoció también personería jurídica “a las comunidades indígenas radicadas en el país y dispuso que ella se adquiriría mediante la inscripción en el Registro de Comunidades Indígenas y se extinguiría mediante su cancelación”. Ese cuerpo normativo creó el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, que, entre otras disposiciones, estableció “la adjudicación en propiedad a las comunidades indígenas existentes en el país debidamente inscriptas” (arts. 7, 8, 9, 10 y 11 de la Ley). El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI). Durante 1997 culminó la consulta al conjunto de las comunidades indígenas existentes en el país para la reglamentación del artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional. (Ver en los sentidos expuestos Arqueología Contemporánea Vol.3, Hugo Nami, Buenos Aires, 1990-1992.; -Bidart Campos, Germán J. “Manual de la Constitución Reformada” Ed. Ediar 1999; www.cidh.oas.org/indígenas-Maldonado, Horacio E., "La Reforma Constitucional y los Aborígenes Argentinos", SS&CC ediciones, Buenos Aires, 1989). I. 4) Pueblos Originarios, Constitución Nacional y normativa internacional:. La reforma del año 1994 a nuestra Carta Magna introdujo la cuestión en el Capítulo cuarto, parte segunda- “Art. 75.- Corresponde al Congreso:… 17. [r]econocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.”.- El reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural de los “pueblos indígenas argentinos” implica, sin duda alguna, que nadie puede desconocer la herencia que hoy tienen esas comunidades en nuestra sociedad. Además de ello, debemos promoverla y, conforme la atribución constitucional es el Congreso de la Nación quien debe conferirle el impulso necesario. En lo que respecta a la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan, la doctrina es pacífica al entender que esas tierras podrán -con el alcance que el Congreso establezca- ser tanto de la persona jurídica que se reconozca en cada sociedad, como distribuidas o coparticipadas sin impedimentos a la propiedad individual. (Véase La Constitución Argentina en la Doctrina Judicial”. Zarini, Helio Juan. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas”. Linares Quintana, Segundo V. “Derecho Constitucional”. Quiroga Lavié, Humberto; entre otros). El texto Constitucional asumió –en su reforma de 1994- el reconocimiento efectuado en 1985 por la ley 23.302, al asignarle al Congreso de la Nación el deber de “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos...” con el claro objetivo de promover el desarrollo cultural y económico de una franja postergada de la sociedad nacional. Sin embargo la Carta Magna modificó sustancialmente la norma legal anterior, dándole a sus derechos un titular institucional: los Pueblos indígenas, a quienes otorga una presencia pública diversa a la de otros sujetos de derecho y formas jurídicas establecidas, y un derecho de propiedad sin par: el comunitario (tanto en la titularidad como en la percepción de sus beneficios). El citado marco permite afirmar, como señalara Germán Bidart Campos en su Dictamen, in re Vera s/sucesión, estamos ante el derecho histórico de quienes, como tronco ancestral, ocupan las tierras comunitariamente, por formar parte de un grupo étnico y cultural asentado en el lugar, sin que ningún derecho de propiedad hereditario emergente del Código Civil o regido por él le sea aplicable en la materia. Al marco referido y sólo a título enunciativo agregaré entre otros/as instrumentos: Declaración de los Derechos del Hombre. 10 de diciembre de 1948; Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial -OHCHR. Nueva York, 7 de marzo de 1966-; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 16 de diciembre de 1966; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos OHCHR. Ginebra, 16 de diciembre de 1966; Convenio sobre pueblos indígenas y tribales (169). Ginebra, 27 de junio de1989; Recomendación 104 de la OIT sobre la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semi-tribales en los países independientes. 1957; Pacto de San José de Costa Rica OEA. San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969; y la Propuesta de la OEA Declaración sobre los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas Americanos. En el plano nacional pueden referirse diversas normas: Ley 14.551 Traspaso de tierras a la Provincia de Jujuy 01 de agosto de 1949; Decreto 757/95 Instituto Nacional de Asuntos Indígenas. Adjudicación de tierras a comunidades indígenas del Chaco. BO, 7 de junio de 1995; Ley 25.799 Politica Indigena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes, que modificó el Capítulo VIII de la Ley Nº 23.302, sancionada el 5 de Noviembre de 2003; Ley 24.242 de Tierras destinadas a las Comunidades Aborígenes del Pueblo Kolla. Sancionada el 06/10/93 (Boletin Oficial 02/11/93) y la Ley 25.325 Inmuebles Promulgada 13/09/2000 y Publicada 11/10/2000. I.5) Conclusión. Pueblos Originarios. La adecuación a la normativa invocada por la actora. A tenor de lo reseñado precedentemente, es lógico colegir, habida cuenta de las condiciones particulares de los peticionantes, que no resultan aplicables las pautas del régimen de propiedad comunitaria. Ello así, en tanto los actores no conforman un grupo vinculado al que actualmente ocupan. En este contexto, deviene improcedente reclamar la propiedad comunitaria de algo que nunca les perteneció. Distinto por cierto es el caso de aquellos grupos que sí han sido despojados de sus tierras por el invasor y privados de su uso y de sus beneficios. En segundo término el Gobierno local fue obligado a suministrar viviendas dignas a los peticionantes, no en función de eventuales reclamos históricos de restitución de tierras, sino en consonancia con lo que dispone nuestro régimen constitucional en materia de derechos humanos y sociales. En ese orden de ideas, la inexistencia de los referidos nexos históricos, sociológicos y jurídicos, torna inaplicable el tratamiento solicitado para el caso, resultando pues imperativo aproximarnos a la resolución, mediante la revisión de otras formas existentes en la normativa disponible. II. El derecho a la vivienda digna II.1 Consideraciones preliminares sobre la vivienda y la función social de la propiedad: El concepto de función social de la vivienda se utiliza en conexión con los conceptos de cohesión económica y territorial, exclusión social o inclusión social. Por su parte y, luego de la crisis teórica aún no resuelta que propuso el informe sobre “Los límites del crecimiento” del Club de Roma en la década del ochenta, el ahora instalado concepto del “Desarrollo Sostenible” se ha impuesto como un auténtico principio jurídico que presenta tres vertientes: económica, ambiental y social. Interrelacionados, los conceptos de función social de la vivienda y desarrollo sostenible, surgen algunas cuestiones que creo oportuno referir. Al hablar de función social de la vivienda, se hace referencia a un concepto próximo a la idea de solidaridad e interdependencia social. Opuesto a ello, encontramos la idea de fractura social, vinculado a las líneas sociales de demarcación o separación entre grupos sociales y relacionado con la noción de exclusión social Así, la exclusión social tiene en nuestras ciudades una huella territorial: la segregación urbana. (J. Estivill [comp] año 2004, Pobreza y exclusión en Europa, Edit. Hacer). Cabe destacar que la influencia del poder económico sobre la geografía ha llevado a se ignoren los problemas de distribución territorial. Así, la respuesta que demos a la pregunta ¿Quién asume los beneficios y quién tiene las cargas en la localización espacial? Permitirá determinar la evolución o no, en la utilización del suelo y del espacio urbano hacia perspectivas conectadas con la justicia distributiva social. De tal modo, si se privilegian criterios de inclusión y solidaridad social, los mecanismos institucionales, organizativos, políticos y económicos han de permitir que las perspectivas de los territorios menos aventajados sean lo más favorables posibles ( ver D. Harvey, Urbanismo y desigualdad social, 1ra. ed. de 1973 - Ediciones Siglo XXI). La intervención pública, que es necesariamente fruto de una decisión política, de igual modo, podría decidir dejar en manos del mercado el logro de la justicia en el tema que nos ocupa. La preocupación por este tema ha generado en la doctrina norteamericana, un movimiento denominado “justicia medioambiental” (environmental justice) que, pese a su nombre no sólo atiende preocupaciones medioambientales sino también a aspectos sociales, en los que se encuentra implicado el derecho constitucional a la igualdad. Estos grupos de estudio han concluido en que un análisis desde la perspectiva de la ciudad ya construida, esto es, del suelo urbano consolidado, nos expone una visión sobre las medidas legales dirigidas a evitar la exclusión social por medio de la vivienda. Nótese que el derecho además de la función de gestión de conflictos, también debe apuntar a la prevención de los mismos procurando la integración social. Es decir es a todas luces evidente el papel que cumple el derecho como elemento de cambio social. Diversos paradigmas han influido sobre el modo de legislar, y sobre el modo de aplicar la legislación por los operadores jurídicos de la Administración y del Poder Judicial. Entre estos se destacan a) la preocupación casi exclusiva por la protección de la propiedad privada, b) la disociación histórica entre urbanismo, ordenación del territorio y vivienda y c) el enfoque economicista sobre la vivienda.- II.2. Constitucionalismo social en la Constitución Nacional de 1949. Con la reforma de la Constitución Nacional en el año 1949 se incorporó al texto constitucional la función social de la propiedad de la siguiente forma: Art. 38 - “[L]a propiedad privada tiene una función social y, en consecuencia, estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común. Incumbe al Estado fiscalizar la distribución y la utilización del campo o intervenir con el objeto de desarrollar e incrementar su rendimiento en interés de la comunidad, y procurar a cada labriego o familia labriega la posibilidad de convertirse en propietario de la tierra que cultiva. La expropiación por causa de utilidad pública o interés general debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4°. Todo autor o inventor es propietario exclusivo de su obra, invención o descubrimiento por el término que le acuerda la ley. La confiscación de bienes queda abolida para siempre de la legislación Argentina. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones ni exigir auxilios de ninguna especie en tiempo de paz.” La inclusión en 1949 de los derechos sociales o de segunda generación en la Constitución Argentina, fue parte de un movimiento universal llamado Constitucionalismo Social, consecuencia de la revolución industrial, la aparición de la clase obrera, y su organización en sindicatos y partidos obreros, para reclamar por los derechos específicos del trabajo. El constitucionalismo social y la constitución del Estado de Bienestar que caracterizó al siglo XX son procesos indisolubles. El Derecho del Trabajo se constituyó en el eje central del Estado de Bienestar. En Estados Unidos el proceso fue más conocido como New Deal, término que traducido literalmente significa "Nuevo Pacto", pero que se aproxima más a la idea de nuevo contrato social.( ver -Sampay, Arturo Enrique (1974). Constitución y pueblo. Buenos Aires: Cuenca. / Cruz, Paulo Márcio; Xavier, Grazielle (2007) «O Estado de Bem-Estar» Revista de Doutrina da 4ª Região. Vol. Edição 21. n.º 19-12-2007. ISSN 1980-458X.)-. El principio medular de este movimiento constitucional es la justicia social, entendida como la necesidad de superar las declaraciones puramente formales de derechos humanos, para otorgar al Estado un rol activo con el fin de garantizar que los derechos constitucionales sean realmente disfrutados por todos los ciudadanos. En el ordenamiento que propone el constitucionalismo social, la propiedad privada continúa existiendo pero no se constituye en el centro de las protecciones estatales sino que, por el contrario, para que su ejercicio sea validado, depende de las necesidades y requerimientos sociales. En materia de tierra y vivienda, esta doctrina social se embanderó con las prácticas anti latifundistas y distribucionistas, gestando un estado regulador y activista que supervisaba e intervenía para evitar la concentración monopólica y el abuso. II.3 La doctrina social de la Iglesia Católica. El problema de la vivienda. El capitalismo real de nuestros días se caracteriza por un control cada vez más oligárquico de los procesos socioeconómicos y acelera la “privatización del mundo”. Como fruto de esta creciente desregulación y privatización neoliberal, el derecho de propiedad se ha trasformado en un instrumento de dominio de los hombres sobre otros hombres, puesto que la carencia de propiedad, se traduce en falta de autonomía y de capacidad para ser sujeto político. La Pontificia Comisión "Iustitia et pax" en ocasión del año internacional de la vivienda para las personas sin hogar y en el documento que lleva el mismo nombre afirmó, entre otras cosas que: “[e]l problema de la vivienda sobresale en el conjunto de las cuestiones sociales más graves a escala mundial... El grito de angustia proveniente de hombres, mujeres, niños y ancianos, padecen esta necesidad de un techo bajo el que cobijarse o que sólo disponen de una mal llamada vivienda -exponente de una vasta pobreza y de una profunda deterioración del ambiente social-, se aúna como una voz de alerta percibida en todos los pueblos, y adquiriendo una resonancia específica en su máximo Foro Internacional, las Naciones Unidas”. Dicha Comisión a su vez ha recogido información sobre el problema de la vivienda que confirma las dimensiones alarmantes de la situación y la magnitud del problema de los "sin techo" o de aquellos cuya vivienda es inadecuada. Si al aspecto cuantitativo de los millones de personas incluidas bajo la expresión "sin techo" se suma el aspecto cualitativo - las condiciones infrahumanas de vida-, el fenómeno aparece todavía más impresionante. Se estimó en veinte millones el número de niños que en América Latina duermen en las calles. En 1986 más de 600 millones de personas -el 45% de la población mundial urbana- vivía en los cinturones de miseria de las grandes ciudades modernas, en los barrios y villas de emergencia. Los individuos "sin techo", constituyen el grupo social de los marginados, instalados en precarios asentamientos humanos, con todas las formas de miseria: problemas de tipo social, económico, jurídico y político que tal situación engendra. Afirmó también, la Pontificia comisión que “...la situación de "los sin techo" no es un fenómeno aislado, pues en toda realidad socioeconómica -y la vivienda es una de éstas. El aspecto esencial de las condiciones de vida, comprende las necesidades fundamentales del hombre, a saber: educación, alimentación, vivienda, salud, vestido, empleo; la carencia de vivienda, tal como la reflejan las cifras, -sin olvidar que en algunos casos es fruto de una coyuntura de problema personal o de fracaso familiar- ha de ser vista más bien, como una crisis estructural, cuyas causas son múltiples y que dan como resultado la pobreza como signo doloroso de los tiempos en que las desigualdades socio-económicas han creado la separación inhumana indicada en la expresión Norte-Sur o países ricos-países pobres; separación y desigualdad que hoy se encuentran también en las sociedades del Norte". A esta altura del desarrollo y en consonancia con lo que se ha dicho, se puede afirmar que el fenómeno de la carencia de vivienda es un problema estructural y no simplemente coyuntural. Toda reflexión sobre el tema de los "sin techo" tendrá que examinar más de cerca las causas esenciales de las formas de urbanización, lo cual constituye uno de los problemas más complejos de la organización de la sociedad contemporánea. Los procesos de urbanización (y de exclusión) se han dado como el resultado del conjunto de factores económicos, sociales, culturales, físicos, emocionales, morales, actuando sobre contingentes humanos que jamás se han visto integrados en el sistema social vigente. Volviendo al meollo del asunto, cabe agregar que el Concilio Vaticano II al pronunciarse sobre el destino universal de los bienes dice al respecto "Dios ha destinado la tierra y cuanto ella contiene para uso de todos los hombres y pueblos. En consecuencia, los bienes creados deben llegar a todos en forma equitativa bajo la égida de la justicia y con la compañía de la caridad". Esta reflexión nos permite deducir que desde la perspectiva conciliar la vivienda constituye un bien social primario y no puede ser considerada simplemente como un objeto de "mercado". En la palabra de la Sagrada Escritura, está puesto de relieve asimismo el valor que la vivienda representa para cada persona y, sobre todo, para cada familia así como la tragedia que implica la carencia o pérdida de este bien. Sin duda el concepto actual de "vivienda" y de "vivienda decente" no es el mismo que entonces. Por otra parte, el pueblo de Israel tenía muy presente la experiencia del desierto, donde se vivía en "tiendas"; pero aun entonces, carecer de tienda equivalía a la condena de una muerte segura. El respeto por el valor que la vivienda significaba en relación con la familia, su intimidad y su inviolabilidad, se manifiesta, entre otras cosas, en la disposición según la cual el acreedor no podía "entrar en la vivienda" del deudor para tomar la prenda: debía esperar afuera que él la sacara (cf. Deut. 24, 10). Hay que reconocer pues, que para la Iglesia, la vivienda tiene un sentido mucho más profundo que el meramente material. Está en relación directa con las dimensiones propias de la persona humana, que son simultáneamente sociales, afectivas, culturales y religiosas. III. Normativa sobre el derecho a la vivienda: A nivel internacional, el derecho a la vivienda digna, ha sido considerado como uno más de los Derechos Humanos. Esta declaración fue adoptada por la Conferencia sobre Asentamientos Humanos de la ONU en Vancouver en 1976 (conocida como Habitat I). En el párrafo 8 de la sección III y en el párrafo 3 de la sección A del capítulo II se establece, respectivamente, que: “la vivienda y los servicios constituyen un derecho humano básico, hecho que les transfiere a los gobiernos la obligación de asegurar su goce por parte de todas las personas” y “la vivienda y los servicios adecuados constituyen un derecho humano básico que impone a los gobiernos la obligación de asegurar su obtención por todos los habitantes, comenzando por la asistencia directa a las clases más destituidas mediante la orientación de programas de autoayuda y de acción comunitaria. Los gobiernos deben esforzarse por suprimir toda clase de impedimentos que obstaculicen el logro de esos objetivos”.- (negrita propia) Esta idea fue reforzada en la Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos (Habitat II), 1996.En los puntos 11, 13 y 17 del Preámbulo de la misma se manifestó: “11.- Más personas que nunca viven hoy en condiciones de pobreza absoluta y carecen de vivienda adecuada. En muchos países, las viviendas deficientes y la falta de vivienda son un problema que no se deja de aumentar y que amenaza las condiciones de salud y seguridad y pone en peligro la propia vida. Todas las personas tienen derecho a un nivel de vida adecuado para sí mismas y sus familias, lo que incluye alimento, vestido, vivienda, agua y saneamiento adecuados, y a la mejora constante de las condiciones de vida.”(énfasis propio) “13.- Es necesario tener plenamente en cuenta las necesidades de los niños y los jóvenes, en particular por lo que respecta a sus entornos vitales …Debe prestarse especial atención a las necesidades en materia de vivienda de los niños vulnerables (…) Los progenitores y otras personas legalmente responsables de los niños tiene derecho, deberes y responsabilidades, de conformidad con la Convención sobre los Derechos del Niño, en lo referente a la satisfacción de estas necesidades.”. (énfasis propio) “17.- Las personas mayores tiene derecho a llevar una vida satisfactoria y productiva y deben tener oportunidades de participar plenamente en sus comunidades y su sociedad y en todas las decisiones relativas a su bienestar, especialmente a sus necesidades de vivienda. Deben reconocerse y valorarse sus múltiples contribuciones a los procesos políticos, sociales y económicos de los asentamientos humanos. Debe prestarse especial atención a satisfacer las necesidades en evolución en materia de vivienda y movilidad, a fin de que puedan seguir teniendo una vida satisfactoria en su comunidad.” (énfasis propio).- Se estableció, además, que “la vivienda adecuada significa algo más que tener un techo bajo el que guarecerse. Significa también disponer de un lugar privado, espacio suficiente, accesibilidad física, seguridad adecuada, seguridad de tenencia, estabilidad y durabilidad estructurales, iluminación, calefacción y ventilación suficientes, una infraestructura básica adecuada que incluya servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y eliminación de desechos, factores apropiados de calidad del medio ambiente y relacionados con la salud, y un emplazamiento adecuados y con acceso al trabajo y a los servicios básicos, todo ello a un costo razonable. La idoneidad de todos esos factores debe determinarse junto con las personas interesadas, teniendo en cuenta las perspectivas de desarrollo gradual…” (punto 4.2) (énfasis propio).- Estos conceptos también fueron considerados en la aprobación de la Estrategia Mundial de la Vivienda por la Asamblea General de las Naciones Unidas.- En dicho documento, también se determinó que: “[e]l derecho a una vivienda adecuada está reconocido universalmente (…) todos los países, sin excepción, tienen algún tipo de obligación con respecto al sector de la vivienda, como lo demuestra la creación de ministerios u organismos de la vivienda, la asignación de fondos al sector de la vivienda y las correspondientes políticas, programas y proyectos (…) todos los ciudadanos de todos los Estados, por pobres que puedan ser, tienen derecho a esperar que sus gobiernos se preocupen de sus necesidades en materia de vivienda y que acepten una obligación fundamental de proteger y mejorar las casas y los barrios en lugar de perjudicarlos o destruirlos.” (énfasis propio).- La Declaración sobre Progreso y Desarrollo en lo Social (1969), estableció, en los objetivos de la parte II y el párrafo f) del artículo 10 que: “[e]l progreso y el desarrollo en lo social deben encaminarse a la continua elevación del nivel de vida tanto material como espiritual de todos los miembros de la sociedad, dentro del respeto y del cumplimiento de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, mediante el logro de los objetivos principales siguientes: f) La provisión a todos, y en particular a las personas de ingresos reducidos y a las familias numerosas, de viviendas y servicios comunales satisfactorios” (énfasis propio) Por su parte, la Declaración sobre el Desarrollo (1986), en su artículo 8 expresó: “Los Estados deben adoptar, en el plano nacional, todas las medidas necesarias para la realización del derecho al desarrollo y garantizarán, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en cuanto al acceso a los recursos básicos, la educación, los servicios de salud, los alimentos, la vivienda, el empleo y la justa distribución de los ingresos. Deben adoptarse medidas eficaces para lograr que la mujer participe activamente en el proceso de desarrollo. Deben hacerse reformas económicas y sociales adecuadas con el objeto de erradicar todas las injusticias sociales.” Asimismo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en 1992 emitió la observación general 4 donde, entre otras cosas determinó que, entre los estándares que deben ser considerados como elementos mínimos del contenido del derecho al acceso a la vivienda, es posible identificar algunos aspectos de ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a estos efectos en cualquier contexto determinado. Entre esos aspectos figuran los relativos a la seguridad jurídica de la tenencia. Así se determinó que “[l]a tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.” El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), que en su art. 11 dice que: “[l]os Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho a toda persona a un nivel de vida adecuado para si y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados y una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados tomaran medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho.”(lo destacado me pertenece) Complementariamente La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965), tutela el goce del derecho a la vivienda, a la salud pública y a la educación, en su art. 5 inc. E. La Convención por la Eliminación de la Discriminación contra las Mujeres (1979), en el art. 14, inciso n2 sostiene: Los Estados Parte (…) le aseguraran el derecho a: (…) B- Tener acceso a servicios adecuados de atención médica, inclusive información, asesoramiento y servicios en materia de planificación de la familia; ( ) G- gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones”. (énfasis propio).- La Convención Americana sobre los Derechos Humanos establece en su Art. 26 que “Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias (…), para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura.”.- La Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990), en su art. 43, inc. D, ampara el acceso a la vivienda. La Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), en el art. 25, sostiene que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica. El art. 26: “Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria.”; La Carta de la Organización de los Estados Americanos en su Art. 34, señala: “Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguientes metas básicas:(…) k), vivienda adecuada para todos los sectores de la población.” (énfasis propio).- Asimismo, la Recomendación 115 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la Vivienda de los Trabajadores (1961) en el principio 2, punto 2, manifiesta: “La política nacional deberá tener por objetivo el fomento, dentro de la política general relativa a la vivienda, de la construcción de viviendas e instalaciones colectivas conexas, a fin de garantizar que se pongan al alcance de todos los trabajadores y de sus familias un alojamiento adecuado y decoroso y un medio ambiente apropiado. Deberá darse prioridad a las personas cuyas necesidades sean más urgentes”. En el segmento Normativo Nacional, por su parte, la Constitución Nacional, en su art. 14 bis, que por más olvidado que se encuentre, continúa aún vigente, y establece en su último párrafo que “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: (…) y el acceso a una vivienda digna.” (énfasis propio) Es dable acotar que luego de la reforma de 1994 los Tratados y concordantes internacionales enunciados en el art. 75 inc. 22, muchos de ellos mencionados en el acápite anterior, gozan de igual jerarquía que la propia carta magna. En tanto el inc. 23, del mismo artículo dice: Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad. En el orden local, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en su art. 10 establece que: “Rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Estos y la presente Constitución se interpretan de buena fe. Los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y esta no puede cercenarlos.” (énfasis propio) En el art. 11, sienta que: Todas las personas tienen idéntica dignidad y son iguales ante la ley. En tanto, el art. 17, del mismo cuerpo normativo señala que: “La Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades”.-(énfasis propio). El Art. 20, establece que la Ciudad garantiza el derecho a la salud integral que está directamente vinculado con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente.(negrita propia). El art. 23, remarca que: “La ciudad reconoce y garantiza un sistema educativo (…) tendiente a un desarrollo integral de la persona en una sociedad justa y democrática. Asegura la igualdad de oportunidades y posibilidades para el acceso, permanencia, reinserción y egreso del sistema educativo. () Promueve el más alto nivel de calidad de la enseñanza y asegura políticas sociales complementarias que posibiliten el efectivo ejercicio de aquellos derechos.” Por su parte el art. 26 nos dice que: toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano.- Asimismo, el art. 31, señala que: “La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado.” (negrita propia). Finalmente, puede concluirse validamente y sin temor a equivocarse que (tal como puede observarse de toda la normativa nacional e internacional señalada) no necesariamente el acceso a la vivienda implica obtener el título de propiedad de la misma.- IV.- El derecho de propiedad y las distintas formas de acceder a la vivienda: Algunos han afirmado que el derecho de propiedad puede considerarse como el más completo que se puede tener sobre una cosa, sin más límites que los que marca la Ley o los provocados por la concurrencia de derechos incompatibles en su ejercicio. En aquellos ordenamientos con importante influencia latina como el argentino, se considera en forma pacífica, que el dominio o propiedad está integrado por tres facultades o derechos: Ius utendi es el derecho de uso sobre la cosa. El propietario tiene el derecho a servirse de la cosa para sus intereses, siempre y cuando esas conductas no violen preceptos legales ya establecidos o causen lesiones a los derechos de otros propietarios. Ius fruendi es el derecho de goce sobre la cosa. En su virtud, el propietario tiene el derecho de aprovechar y disponer los frutos o productos que genere el bien. La regla general es que el propietario de una cosa es también propietario de todo aquello que la cosa produzca, con o sin su intervención. Los frutos pueden ser naturales o civiles. Ius abutendi es el derecho de disposición sobre la cosa. El propietario, bajo la premisa de que la cosa está bajo su domino (poder de hecho y voluntad de posesión), puede hacer con ella lo que quiera, incluyendo dañarla o destruirla (disposición material), salvo que esto sea contrario a su función social. (véase en este sentido Contratos civiles y comerciales, Partes general y especial, Ghersi, Carlos; Contratos civiles y comerciales. 2a ed. actualizada y aumentada. Buenos Aires: Universidad, 1998. Tomo II: Parte Especial. Garrido, Roque Fortunato; Zago, Jorge Alberto. En igual sentido, Mariani De Vidal, Mmarina–Derechos Reales Tomo 1 2004, edit. Zavalia; Código Civil Comentado, Derechos Reales Tº I autor Claudio Kiper) Sentado lo anterior, permítaseme expresar que, acceder a la vivienda, tal como fuera referenciado ut supra (ver considerado III in fine) no necesariamente implica obtener un título de propiedad sobre la misma ni detentar el derecho real de dominio antes mencionado. Es decir que, el cumplimiento de la manda constitucional se concreta con la “seguridad jurídica de la tenencia” garantizando el goce de la misma y la protección contra el desahucio, hostigamiento u otras amenazas. A tal fin los Estados deben consultar a las personas y grupos afectados (beneficiarios) con respecto a dicha protección legal de sus hogares.- A título enunciativo referiré diversas formas de acceso a la vivienda digna previstas en nuestro ordenamiento formativo: la COMPRAVENTA, definida en el art. 1323 del CÓDIGO CIVIL cuando una de las partes se obligue a transferir a la otra la propiedad de una cosa y esta se obligue a recibirla y a pagar por ella un precio cierto en dinero. Cabe agregar que dicho contrato también puede ser “a crédito”, en este caso el tipo de operación en el que el pago se realiza en el marco del mediano o largo plazo luego de la adquisición del bien, tiene el propósito de distribuir el pago del bien adquirido en un determinado plazo pautado de antemano entre el comprador y el vendedor, de manera que el primero pueda amortizarlo, por ejemplo, en varios meses; la LOCACION SIMPLE: cuando una persona, el locador, se obliga a entregar el uso y goce y de una cosa durante un cierto tiempo a otra, locatario, que a su vez se obliga a pagar un precio en dinero –conf. art. 1493 CÓDIGO CIVIL-; la DONACION contrato mediante el cual se transmite de la propiedad de manera gratuita –conf. art. 1789 CÓDIGO CIVIL-; el USUFRUCTO, derecho real de usar y gozar de una cosa, cuya propiedad pertenece a otro, con tal que no se altere su substancia (conf. art. 2807 CÓDIGO CIVIL), puede ser establecido por contrato oneroso o gratuito (conf. arts. 2813 y 2814 CÓDIGO CIVIL), El usufructuario puede usar, percibir los frutos naturales, industriales o civiles, y gozar de los objetos sobre que se establece el usufructo, como el propietario mismo. (conf. art. 2863 CÓDIGO CIVIL), pudiendo a su vez dar en arriendo el usufructo (conf. art. 2870 CÓDIGO CIVIL); el COMODATO definido en el artículo 2255 del CÓDIGO CIVIL cuando una persona entregue gratuitamente a otra una cosa inmueble o mueble no fungible ni consumible para que ésta la use devolviéndole luego la misma cosa. Es un contrato real que sólo se perfecciona con la entrega de la cosa. Es un contrato no sólo gratuito, sino que generalmente constituye una cortesía, un acto de buena voluntad y solidaridad humana.- V.- Modalidad jurídica para el caso de autos: Tal como se ha dicho, el Estado, a través de sus políticas públicas, debe garantizar el acceso a la “vivienda digna” de toda la población. Así lo han querido los constituyentes de la Nación y de nuestra Ciudad. Podría pensarse que la adjudicación dentro régimen de propiedad privada, es el medio idóneo para satisfacer el derecho constitucional indicado. Sin embargo, tal modalidad podría entrar en colisión con la finalidad social ínsita en la naturaleza del derecho en análisis, desvirtuándolo. Soy conciente de la complejidad de la situación, precisamente en virtud de ello, no es posible una solución simple y una solución que de respuesta a la problemática en juego plantea un desafío que no habré de soslayar. En tal sentido es necesario pasar revista a las posibles soluciones que proporciona nuestro derecho a fin de determinar aquella que resulte más justa. Una visión simplista del asunto llevaría a concluir que la solución más directa sería la adjudicación en propiedad de las viviendas en cuestión. No obstante, otorgada que fuera la titularidad dominial según las reglas habituales del mercado, se abriría la puerta para que aquellos beneficiados con el plan estatal, dispongan de la propiedad en un sentido que resulte contrario al objetivo perseguido, desvirtuando su naturaleza social. Ello así, por cuanto aquellos que resulten propietarios, podrían alquilar total o parcialmente la vivienda, incluso llegar al extremo de venderla, sin que se hayan superado las condiciones que les llevaron a requerir el auxilio estatal. Lo mismo ocurre con la posibilidad de que el beneficiario de en locación el inmueble, puesto que lo haría con pautas de mercado y sin tener en vista el fin social de la vivienda en cuestión, perdiéndose así el objetivo primigenio del inmueble. A esta altura de los acontecimientos y en referencia concreta a los extremos de autos, no debe olvidarse que los actores se hallaban viviendo “dentro” del “Piletón”, es decir, que se trata de personas que se encuentran en un estado de extrema pobreza y en un alto grado de vulnerabilidad.- Nótese que de las constancias de autos surge con prístina claridad que de ofrecérseles la compra de una vivienda por la que deban pagar una módica suma mensual, no podrían siquiera abonar la misma. Adviértase que no peticionan ni pretenden ser “poseedores a titulo de dueño”.- Otro dato que no resulta menor, ni escapa al conocimiento del suscripto es, la existencia de innumerables reclamos efectuados mediante amparos ante este Fuero para que el GCBA perpetúe subsidios habitacionales otorgados con anterioridad, toda vez que aquellos que fueran beneficiarios continúan en situación de vulnerabilidad. Sobre el particular, podría advertirse que la construcción de viviendas cuya propiedad permanezca en manos del Estado pondría un límite concreto al alquiler subsidiado. Ahora bien, en este orden de ideas y tal como ha quedado planteada la cuestión, no se advierten razones para que el GCBA se desprenda de la propiedad de las viviendas construidas.- En este marco, el conflicto quedaría circunscripto a la aplicación de las fórmulas de Locación, Comodato o Usufructo precedentemente analizadas. Para el caso que nos ocupa, y dadas las características socio económicas de los involucrados se debe descartar la figura de la locación por su carácter oneroso. Así, sólo quedan habilitadas dos figuras: el Comodato o préstamo de uso gratuito (conf. CC. Art. 2255 y ss), y el Usufructo que si bien puede ser también gratuito trae aparejado, además del uso, la percepción de los frutos naturales, industriales o civiles (conf. CC. Art. 2807 y ss). Esta última circunstancia hace que su aplicación no sea adecuada al caso de autos. Sin perjuicio de ello vale también señalar que resultaría adicionalmente de difícil implementación al caso, ya que de conformidad con el art. 2839 del CC el usufructo no puede establecerse sobre bienes del Estado o de las Municipalidades sin una ley especial que lo autorice.- De todo lo expuesto, puede colegirse que la modalidad jurídica que más se ajusta al presente caso es la del COMODATO, cuyo límite de vigencia temporal debe quedar supeditado al mantenimiento de las condiciones de vulnerabilidad de las familias actoras. En la práctica esto debe implicar que los amparistas permanecerán gratuitamente en las viviendas construidas por la demandada sin adquirir título de propiedad alguno sobre las mismas. Dicha permanencia se extenderá hasta que los beneficiados superen la situación de extrema pobreza en que se encuentran. Para monitorear la evolución de las familias, será el Estado quién, deberá establecer el mecanismo de seguimiento para cada caso, propiciando y viabilizando alternativas de superación, e informando el momento en el que las familias en cuestión hayan podido salir de la crisis que les afectó. Entiendo que para lograr dicho fin, sería aconsejable instrumentar un programa y/o plan de seguimiento multidisciplinario que en lo inmediato permitiera generar un alivio a la pobreza, acompañado de un proceso que posteriormente propiciara el desarrollo de capacidades laborales, pero que, por sobre todo posibilite el corte intergeneracional de la pobreza en las familias. Permitiendo que los niños/as y adolescentes estudien y tengan la oportunidad de concluir la formación mediante la educación pública, que como es sabido propiciará mejores posibilidades para el futuro laboral de los mismos. Es claro que en este contexto, el régimen estatal de vivienda social, deberá establecer un conjunto de pautas mínimas que regirán la relación de comodato social y que contendrán entre otras las siguientes previsiones: 1. En el momento en que los grupos hayan superado las condiciones de necesidad, finiquitará su derecho a permanecer en la vivienda social. 2. El Estado deberá intimar a su desocupación y fecho que ello sea, entregar la unidad a un nuevo grupo que presente al tiempo condiciones desfavorables. 3. El grupo familiar que ocupa la propiedad estatal (vivienda social), debe dar a la misma cuidado y aseo. 4. El grupo familiar no puede generar sin autorización escrita de autoridad competente obra alguna en la misma ni modificar total o parcialmente su estructura o diseño. 5. El uso de las instalaciones debe ser regular. No pudiéndose desarrollar en la vivienda actividades industriales o comerciales, ni utilizar los recursos o servicios para fines que resulten ajenos a la misma. 6. Los beneficiarios del comodato social, deberán permitir el acceso periódico de la inspección estatal a los fines de corroborar el uso regular de la vivienda y verificar e informar su estado. 7. Las personas que habitan la vivienda deben estar expresamente autorizadas para ello por el Estado local, debiendo informarse el nacimiento de nuevos integrantes del grupo y las defunciones que pudieren producirse. 8. Es necesaria la autorización estatal previa para la incorporación de familiar o tercero alguno en la vivienda social. 9. La autoridad estatal debe quedar facultada a desalojar a quienes violen los reglamentos de uso. 10. Debe prohibirse cualquier práctica de locación o sub-comodato o concesión, u homólogas. Asimismo, debe quedar en claro que lo referenciado en nada se contrapone a que las personas involucradas tengan en el mediano o largo plazo la posibilidad de acceder a una vivienda propia.- Por su parte, el seguimiento multidisciplinario de los casos deberá establecer una periodicidad tal que, al menos cada seis meses se emita un informe completo acerca de los distintos avances hacia la superación de la pobreza de los grupos familiares, donde se detalle expresamente cuales han sido las medidas adoptadas, como se han implementado y que resultados se alcanzaron. Los beneficiarios deberán brindar toda la información que sea requerida por las agencias estatales. Este control no solamente tendrá por objeto verificar las medidas adoptadas sino que también permitirá comprobar si los comodatarios (familias beneficiarias) cumplen efectivamente con las obligaciones asumidas en el convenio suscripto, el que sin duda deberá establecer expresamente que el comodante no podrá proceder al desalojo del comodatario sin que se acredite fehacientemente la superación de la situación de pobreza de estos últimos o la violación de los reglamentos por su parte. También deberá determinarse de conformidad con las normas que rigen este tipo de convenios qué gastos y servicios quedan a cargo de cada parte dependiendo ello del estado económico particular de cada grupo. Así, este tipo de viviendas continúan siendo propiedad del Estado, quién las administrará como considere más conveniente y, una vez que se cumpla con el objetivo de superación podrán ser otorgadas a otras familias que las necesiten.- Esta decisión tiene como objeto no solo dar repuesta a la situación de vulnerabilidad de los actores, cumpliendo así con el mandato constitucional de acceder a la vivienda digna, sino que también pretende otorgar una herramienta más que se sume a los distintos planes que en materia habitacional posee el GCBA. Ello, toda vez que al permanecer en manos del Estado la propiedad de las viviendas construidas, habrá casos en los que el GCBA no otorgará, con lo que ello implica para el beneficiario y para la Ciudad, subsidios de por vida para el alquiler de una habitación.- No deseo omitir una consideración de trascendental importancia y que tiene que ver con un tema más abarcador de justicia social y distributiva. El grupo humano sobre el cual se resuelve este caso presenta un indudable nivel de deterioro económico, social, laboral y de salud. La gran mayoría de sus integrantes carece de empleo formal y también de empleo marginal. Tienen muchos hijos, algunos con deficiente alimentación y formación sistemática irregular. Tienen sin dudas entre otros derechos postergados el de la Vivienda Digna. Están vulnerados en ese derecho al igual que en otros derechos básicos. Existen en la ciudad además, importantes grupos humanos que tienen acceso al empleo, formal o informal, pero que por su nivel de ingresos no pueden acceder a una vivienda en carácter de propietarios ya que no califican para obtener un crédito bancario y por supuesto carecen de la totalidad de las sumas que les permitirían adquirir una propiedad. ¿Sería justo que a los primeros se les otorgara una vivienda en carácter de propietarios y a los segundos se los relegara a seguir alquilando de por vida por el sólo hecho que tienen trabajo y pueden pagar un alquiler? Mas allá de lo que el suscripto pueda opinar sobre el derecho de propiedad y sus causas y consecuencias históricas, lo cierto es que el derecho de propiedad existe en nuestro sistema normativo y es aceptado hasta hoy socialmente sin mayores o importantes cuestionamientos. En ese contexto, no resultaría justo que quienes no tienen empleo, ni ingresos, obtengan una posición mas ventajosa en términos de vivienda que aquellos que trabajan regularmente. Es claro que ambos tienen derecho inalienable a una vivienda digna. Pero si a ese derecho a una vivienda digna lo transformáramos en propiedad privada de un inmueble, en el caso y en muchos otros casos lo que haremos es generar el siguiente mensaje social: si no se trabaja, si no se forma, se obtienen mejores y mayores chances que si se lo hace. Y ese mensaje social es peligroso y una resolución judicial en esa dirección es injusta. Por supuesto la Ciudad debería corregir de inmediato sus políticas públicas destinadas a la compra de viviendas por parte de los sectores medios y medio-bajos, que no pueden acceder a las líneas de crédito privadas o públicas destinadas a tal fin, quedando por ello, obligados a sobrevivir alquilando sine die. Pero además de corregir esa política en particular, lo que no se debe hacer es confundir DERECHO A LA VIVIENDA con DERECHO A LA PROPIEDAD DE LA VIVIENDA, ya que como vemos, en el actual contexto socio-económico, dicha confusión encarna soluciones injustas y disvaliosas. Por último, la regulación de la vivienda social, así como la definición de los procesos de integración urbana de los barrios de emergencia o marginales, el control de su expansión poblacional, la redistribución geográfica, los límites a la migración interna, la represión de los mecanismos de arrendamientos ilegales de tierras o espacios en villas de emergencia y otros tantos aspectos de la política urbana, deben ser resortes a los que el estado debe acudir para concretar su obra de bien común. Renunciar a esas facultades por parte del Estado y no forjar un orden, por cierto basado en el respeto integral de los derechos humanos, es dar rienda suelta a otro orden, en el cual los más fuertes imponen sus reglas y diseñan su particular idea de “lo justo”. VI.- Por todo lo expuesto y conforme lo establecen los tratados, pactos y convenciones ut supra reseñados, los arts. 14bis, 43, 75 inc. 22 y cc de la CN; arts. 10, 14, 20, 31 y cc de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Código Contencioso Administativo y Tributario de la CABA; y normativa concordante y vigente, RESUELVO: 1.- HACER LUGAR PARCIALMENTE a lo requerido por la actora.- 2.- ORDENAR, en consecuencia que, las viviendas construidas en virtud de estos actuados permanezcan en propiedad del Estado Local y se otorguen bajo la MODALIDAD JURIDICA de COMODATO cuyo límite de tiempo quedará supeditado al mantenimiento de las condiciones de vulnerabilidad de las familias actoras en los términos del apartado V. 3.- DISPONER que el GCBA a través de los organismos competentes genere y ejecute dentro de los treinta días (30) un plan multidisciplinario de seguimiento y control de las familias beneficiadas con las viviendas sociales, a fin de posibilitar la superación de extrema pobreza en que se encuentran y posibilite el corte intergeneracional de la pobreza de conformidad con lo dispuesto en el considerando V.- 4.- ORDENAR atento la novedad y complejidad del asunto que, tanto el convenio de comodato que suscriban las partes como el plan de seguimiento multidisciplinario referido supra, deberán ser homologados previamente por este Tribunal.- 6.- IMPONER las costas de la presente a cargo de la demandada, ello así, atento el modo en que se resuelve y a la decisión a la que se arriba.-confr. art. 62 y ccdtes del CCAyT.- 7.- ORDENAR pasar a resolver sobre la regulación de honorarios solicitada a fs. 1364/1365 por la letrada de la parte actora.- Regístrese y Notifíquese a las partes por Secretaría.